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上海世博的立法智慧:专设法庭处置园区内案件

http://www.sina.com.cn  2010年05月06日 10:57  民主与法制时报
上海世博的立法智慧:专设法庭处置园区内案件

民主与法制时报新一期封面

  上海世博与法治相伴而行

  5月1日,上海世博会盛大开幕,全球的关注点再次聚焦中国。

  “城市,让生活更美好”的主题表达了人类对于美好城市的永恒追求。而法治,作为人类文明的结晶,不仅是城市发展的基石,更是美好生活的保障。同时,世博会的成功举办也需要法治的保驾护航。

  □本报记者 宋 伟

  □特约撰稿 吕 伟 邰 筐

  “每次乘地铁,一遇到流窜小广告的骚扰,就感到恶心。他们一边奔跑,一边像发卡机一样,将小广告扔到每位乘客身上。这种行为,简直如同人身攻击。我走遍世界各国,这也算是中华一大奇景,难倒我们真的没有办法整治了吗?”

  这是今年上海两会期间,一位叫“点石”的网友写给“我有建议给代表”栏目的“建议”。此前,“点石”在上海有过令人愤慨的遭遇,对“小广告”有切肤之痛——去年回国时,在上海的南京东路,因拒小广告,竟然遭到一群发小广告的小流氓的围殴。当下报警,并致信上海市公安局局长张学兵,在张局长的关心下,公安局有关同志数次来电表示,正加大整理力度,心里总算是平衡了一些。

  “这些小广告不仅扰民,更严重的是,后面存在着严重的违法和诈骗行为。上海世博会马上就要召开了,如果不对这种行为加以彻底整治,可以说,将在整个世界面前,颜面扫地!”

  将“小广告”与世博会联系起来,让“点石”的建议产生了放大效应。据上海市城管执法总队统计,去年上海市有10257部电话被停机,2405人遭处罚(涉及金额837954元),皆因散发小广告。譬如,上海一家健身俱乐部派人在街头散发广告,政府部门对其开具了1万元的行政罚单。对其使用的电话号码,通知电信部门停机。俱乐部拒不交纳罚款,政府部门申请法院强制执行。

  其实,对“小广告”进行停机、罚款,并不是上海首创。以北京、重庆为例,早在3年前,这两个直辖市就对“五乱”(乱刻画、乱涂写、乱散发、乱张贴、乱悬挂)进行“停机”处罚,重庆甚至把处罚权下放到主城各区,还可以对电话号码进行“追呼”。与北京、重庆不同的是,上海的“停机”依据是上海市政府发布的“政府令”,而北京、重庆的执法依据是当地人大常委会制定的地方性法规。

  人大“授权”

  “在上海世博会筹备和举办期间,为维护公共安全和社会秩序,应对一些突发问题,政府要采取一些临时性行政管理措施,但现行法律、法规可能有覆盖不到的地方。”4月21日,上海市人大常委会研究室主任施凯告诉记者说,“2008年6月,上海市人大常委会通过了《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》,授予上海市政府‘制定政府规章或者发布决定,采取临时性行政管理措施’的权限(需报市人大常委会备案)。”

  对小广告业主“停机”处罚,就是“授权”的结果。2009年1月4日,《上海市人民政府令》(第9号)《关于对乱刻画乱涂写乱散发乱张贴乱悬挂宣传品或者标语的行为加强管理的通告》说:为确保2010年上海世博会顺利举行,根据《上海市人大常委会关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》的规定,市政府决定,在2010年上海世博会筹备和举办期间对“五乱”行为采取如下管理措施:对违法行为人并处50元以上500元以下罚款;对组织者,可处1万元以上10万元以下罚款;对在刻画、涂写、散发、张贴、悬挂的宣传品或者标语中公布其通信工具号码的违法行为人,城管执法部门可以书面通知电信管理部门暂停该通信工具号码的使用,电信管理部门应当在接到书面通知后暂停其使用。

  施凯将人大的“授权”概括为三个特点:“人大常委会的这个授权是一次性授权,即在一个时间段内(世博会筹备阶段和举办期间),政府采取的临时性行政管理措施(社会治安、道路交通、安全生产、食品卫生、环境保护、市容环境、广告管理等领域),不能违法(不与宪法、法律、行政法规相抵触,不与本市地方性法规基本原则相违背),同时又在市人大权限范围内。”

  “世博会是超大型的国际活动,在一个地方,如果不发生重大事项,人大就没有‘授权’的机会。”施凯介绍说,“人大的职权主要有四项,一是立法权,二是监督权,三是重大事项决定权,四是人事任免权。相对来说,重大事项决定权用得少。”

  在人大“授权”问题上,上海学习了北京的经验。此前,北京奥运会期间,北京市人大常委会也曾“授权”北京市政府,“在不与宪法、法律、行政法规相抵触,或不违背本市地方性法规基本原则的前提下,可以根据奥运会筹备和举办的具体情况和实际需要,就补充本市地方性法规有关规定,采取临时性的行政管理措施,制定临时性政府规章或者发布决定。”北京车辆限行,就是“授权”的结果。

  据上海市人大常委会法制工作委员会主任丁伟介绍,人大“授权”决定颁布后,上海市政府根据授权,已经出台了13项临时性行政管理措施,还有17项正在研究制定过程中。“这为整治社会治安、道路交通、市容环境、广告管理等领域的顽症提供了有力的法制保障。”

  立法智慧

  世博会将会涉及许多法律问题,“譬如,知识产权保护,有的国家要展览国宝,涉及保险业务。这就要求我们,既要遵守国内法,又要遵守国际公约、国际惯例。”因此,施凯认为,上海世博会从某种意义上可以称作“法治世博”。

  记者在上海市人大常委会一份“履职纪实”材料中看到了这样的标题——“共铸世博精彩:法治先行”。“优化法治环境,共铸世博精彩”被定为人大的工作主题。

  “上海市人大常委会自始至终将保障举办一届成功、精彩、难忘的世博会作为立法工作的重要内容,这些立法项目都是常委会立法规划中的世博项目。”上海市人大常委会法制工作委员会主任丁伟认为,人大是在“用立法智慧和勇气破解世博立法难题”。

  丁伟举例说,上海平时的住宿缺口是6万张床位,世博会期间,极端高峰日则有38万张床位的缺口,因此,“我们修改了《上海市旅游条例》,规定百姓家庭也能为旅游者提供住宿”。

  上海两会期间,有人大代表提出议案,建议将每年的3月5日定为志愿者日,“我们考虑到按照国务院的有关规定,地方没有设立纪念日的权力,需经国务院批准,因而没有马上采纳这份议案。后来考虑到代表建议也有合理之处,而且中共中央宣传部、共青团中央等国家十八部委2000年2月18日就联合下发通知,确定从2000年开始,把每年3月5日作为‘中国青年志愿者服务日’,怎样才能把国家规定移植到地方立法规定中呢?这就需要立法智慧了。最终,《上海志愿者服务条例》规定:本市确定每年中国青年志愿者服务日(3月5日)当周集中宣传和开展志愿服务活动,倡导和弘扬志愿服务精神。”

  最具智慧的要数《上海市公共场所控制吸烟条例》了。“在‘禁烟’还是‘控烟’问题上争议很大,甚至有人认为,把‘禁止’改为‘控制’是立法的倒退。最终人大常委会还是采用了‘控烟’,这样规定主要考虑到法律的可行性。所谓‘禁’,更多地强化了罚款这样的执法手段,但从实践来看,对吸烟这样的习惯性行为一味强调罚款,很难达到预期的立法效果。我们此次为控烟立法,就如何整合执法力量、调动社会参与,进行了探索。例如第七条规定,经营场所使用面积在150平方米以上或者餐位在75座以上的餐饮场所,应当划定吸烟区或者设置吸烟室,吸烟区和吸烟室以外禁止吸烟。实际上,符合法定控烟条件的餐饮场所只占25%,还有65%的中小餐厅不在控制范围内。这在当时引起广泛争议。为什么只管25%,而另外65%不管?这还要考虑到法规的可行性,因为门槛设置得越高,执法效果就越差。我一直认为,不要低估吸烟人的道德水准,最终还是要靠道德规范来实现无烟目标的。”

  控烟条例第11条是一个“亮点”:市政府可以根据本条例的规定,根据举办大型活动等的需要,临时设置禁止吸烟场所的范围。据此,上海市政府规定,整个世博场馆就是无烟区了。

  据悉,为服务世博,上海市人大常委会从2008年6月至2010年1月,先后通过了七部与世博会有关的法规和决定:《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》、《关于修改<上海市市容环境卫生管理条例>的决定》、《上海市拆除违法建筑若干规定(修订)》、《上海市旅游条例(修订)》、《上海市公共场所控制吸烟条例》、《上海市消防条例(修订)》。

  检察监督

  “一些涉法、涉诉案件上访到人大后,我们发现许多案件已经终审了,但当事人仍然不服法院的裁判。”施凯告诉记者,“人大不可以对个案进行监督,但检察院可以,而老百姓去检察院投诉的反而少。”

  上海人维权意识比较强,由于拆迁等问题,一直存在大量涉法、涉诉上访案件。记者在上海采访期间,就发现一些上访人员到政府机关等地聚集。一些党政机关、司法机关对上访更是“如临大敌”。

  “这几年,检察院民行部门的力量加大了,所以,人大要求检察机关要充分发挥职能作用,为世博会创造一个好的外部环境。”施凯形象地说,“这是人大撑腰,让检察院站出来。”

  2009年10月26日,上海市人大常委会首次就检察机关的专项工作通过了一份决议——《上海市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院法律监督工作的决议》,坚决支持全市各级检察院以人民群众关注、影响司法公正的问题为重点,加大法律监督力度,保障人民群众的合法权益。

  这个决定要求检察机关不断加强对刑事诉讼、行政诉讼和民事审判活动的法律监督,完善对监管场所的法律监督,依法行使抗诉职能,积极、规范地运用纠正违法通知书、检察建议和通知立案等形式开展监督,促进严格执法和公正司法,依法监督、积极化解涉法涉诉信访矛盾,维护社会和谐稳定。“全市各级人民法院和公安机关、司法行政机关,应当依法自觉接受人民检察院的法律监督。全市各级人大常委会应当履行法定职责,监督和支持人民检察院依法开展法律监督工作。”

  世博法庭

  上海法院系统为集中审理世博会举办和撤展期间发生在世博园区内的各类一审知识产权案件(依法由中级法院管辖的除外),不仅于今年3月在上海浦东新区法院设立世博法庭,而且还在全市法院的知识产权庭设立“世博知识产权案件专项合议庭”,以发挥集约审理效应,充分保障涉世博知识产权纠纷依法快速、妥善解决。

  上海世博法庭,是目前全世界唯一一个为世博会“度身定做”的专设法庭,统一负责受理、审理、执行世博会举办和撤展期间发生在世博园区内的一般民商事案件。

  世博法庭挂牌第二天,即受理了第一个案件。原告斯里兰卡馆以被告上海勇卫物业管理有限公司(以下简称“勇卫公司”)提供的房屋不符合消防标准无法入住为由要求退还租金100万元。该案被称为“世博法庭第一案”。

  斯里兰卡馆于去年在世博会会址附近租赁了一栋五层楼的房屋,准备用来接待国内来宾并同时用以办公、饮食,并且一次性付清了100万元的房租款。但是,今年3月份,他们却被公安和消防部门告知,那栋房屋不符合安全和消防要求,不能入住。这一突然变故令斯方措手不及,使得整个办展秩序陷入混乱。而且,该案受到了斯里兰卡国内政府及媒体的高度关注,因为斯里兰卡政府对参展有着严格的预算,所以能否追回资金对斯方能否顺利参展显得尤为重要。

  该案在短短十余天即得到圆满的解决。4月14日,上海世博会斯里兰卡馆总代表胡博特·贾亚库迪先生从浦东法院丁寿兴院长手中接过人民币100万元的支票,并带来了热情洋溢的感谢信和锦旗,盛赞浦东法院为“世博助推者,法律守护神”。

  该案的圆满解决,不仅展现了世博法律服务的完善、律师队伍的专业与敬业,而且诠释了我国法院司法服务保障世博的宗旨以及各方以世博为重、顾全大局的气度。

  律师服务

  “世博会所需的法律服务涉及场馆建设、土地储备、动拆迁、门票管理、知识产权保护、特许经营以及国外参展商利益保护等诸多方面。”上海市律师协会会长刘正东说,“由于国内承办如此大规模活动的先例并不多,许多规范、细则、合同都需要在律师的协助下研究制定,确保符合我国法律和国际公约,维护市民、组织方、参展方、参观者的合法权益。”

  在5.28平方公里的世博园区里,地下有一条长约6.75公里的“共同沟”,用以容纳电力、电信、给水、交通信号等公共设施管线及附属设施。而在目前,我国国内还缺乏规范的“共同沟”规划、建设、维护规章制度。为此,上海中茂律师事务所的律师通过大量实地研究,参与拟定出《中国2010年上海世博会园区管线综合管沟管理办法》,在2007年已经实行。

  “这部文件对‘共同沟’维护资金的分摊、安全管理等几个难点进行了阐释,填补了世博会运行中的法律空白。”中茂律师事务所盛雷鸣律师说,“不仅保障了世博园区的顺利运行,对我国其他地方今后建设‘共同沟’也有借鉴意义。”

  犹如“东方之冠”的中国馆屹立于世博轴东侧,是整个园区中最引人注目的场馆之一。而从建设到布展,中国馆必然牵涉到各种合同的拟定。考虑到中国馆的展示周期长,质量、安全、效果等方面的要求高,上海宏仑宇君律师事务所的专业律师团队创造性地提出“展示工程”管理模式,为中国馆量身定制总承包合同、设计合同以及与工程相关的投资监理合同、质量监理合同等。这一模式最先被应用于中国馆、主题馆等工程的项目管理,随后经上海世博局推荐,现已广泛应用于世博会各展馆项目的管理。

  票务的制作、运送、销售,涉及知识产权等许多法律问题。而在目前,国内法学界几乎找不到与上海世博会这样特大型国际展会相匹配、可供参考的研究成果或合同文本。上海南光律师事务所的8名律师受聘为上海世博会票务法律顾问后,收集了历届世博会、北京奥运会、其他大型社会活动和大型娱乐场所等票务资料,根据上海世博会票务的具体情况,对可能遇到的问题提供法律意见和建议,协助制定了门票销售架构、相关合同,并起草了《世博会门票销售机构使用世博会标志的若干规定》等细则。

  “足不出户,看遍世博”,网上世博会是中国2010年上海世博会的创新亮点,在世博历史上还是首次,其复杂程度可想而知。为此,上海协力律师事务所专门组建了律师团队,为网上世博会提供法律服务。事务所主任、上海“东方大律师”游闽键介绍,从现实场景的展馆到互联网的虚拟世界,建筑物、艺术作品的表现形式涉及的知识产权方面的法律问题不下百余种,展示必须要取得每个参展方的许可,200多个参展方要一家一家地去谈。  上海律协自己还组建了一支律师志愿者团,首批志愿者由200余名律师自愿网上报名组成。5月1日,上海律协还专门开通“上海市律协世博法律帮助热线”,在世博会举办的184天中,律师志愿者每天将从上午9点至下午5点,接听各界人士的法律咨询和法律求助电话。

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